未成年人公益诉讼制度的保障与完善
2022-12-01  来源: 未知

2021年新修订的未成年人保护法(以下简称未保法),第一百零六条规定,未成年人合法权益受到侵犯,涉及公共利益的,检察机关有权提起公益诉讼。该条文回应了未成年人公共利益保护的时代需求,为未成年人检察公益诉讼(以下简称未检公益诉讼)的制度建构提供了初步的法律依据。从司法实践来看,各地区对相关政策各有理解。为健全符合未成年人司法理念和我国国情的未检公益诉讼制度,需要对该制度的基本原则、受案范围和诉权运行予以进一步确认。

一、制度宗旨和出发点:最有利于未成年人原则

新修订的未保法第四条明确规定“最有利于未成年人原则”,可被称为未成年人保护的“帝王条款”。与修订前的未保法第三条相比,该原则在明确“国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护”的基础上,要求尊重未成年人人格尊严、保护其隐私权与个人信息、听取未成年人的意见。这一改进克服了以往成年人“保护”未成年人的单一视角,强化尊重未成年人的权利主体地位,站在未成年人作为权利主体的视角,优先保障未成年人的权益,实现未成年人利益的最大化。

最有利于未成年人原则,作为未检公益诉讼的宗旨,包含两个向度。其一,未成年人利益相较成年人利益优先,需要特殊保护、优先保护。在相关制度构建中,应当优先考虑未成年人的权益,关注未成年人健康成长人及其自我发展所必需的条件,探索未成年人群体的基本利益、发展利益和自主利益。其二,未成年人利益的最大化,判断基于未成年人的立场,而非成年人立场。在利益内容上,应当赋予未成年人以更多的表达机会与更充分的行动参与,避免“失语”的未成年人沦为司法程序的处分对象。基于该宗旨,在未检公益诉讼实践中,应积极听取未成年人的意见,尊重并鼓励未成年人表达意愿和作出抉择,可通过专业手段的辅助如心理咨询交流、沙盘游戏等方法,记录和了解未成年人真实的内心想法。

最有利于未成年人原则,也是未检公益诉讼制度的出发点。实践中未成年人公共利益受侵害案件较为特殊,通常侵害过程长期、隐蔽,侵害后果不立即显现,甚至有相当的严重性。而近亲属有时较少知情,案件线索隐蔽,亟待第三方予以监督。而现代“风险社会”环境加剧了未成年人食品药品、空间环境、网络生活等领域的系统性危险,需要未成年人司法领域针对未成年人群体权益作出适应性调整。未检公益诉讼制度即是回应这种现实需求,应运而生的产物,其建立和开展可更为及时、有效、直接地维护未成年人公共利益,助力未成年人公共利益保护的实质落实,切实有效地发挥救济功能。

二、受案范围:聚焦“公共利益”判断标准

受案范围的大小决定了未检公益诉讼的适用广度,也直接影响着未检公益诉讼制度的价值彰显。未检公益诉讼条文的赋权式表达,具有极强的开放性和可解释性,一方面为检察机关办理新领域案件提供了可行依据和探索空间;另一方面“公共利益”的高度抽象给公益诉讼程序的启动带来了相当大的困难,未检公益诉讼案件的受案范围需要进一步明晰。依据文本解释,检察公益诉讼职权只有在未成年人受侵害的合法权益涉及“公共利益”之时,诉讼才能启动。因此,“公共利益”的判断标准便成为该类诉讼受案范围得以明晰的关键。

“公益诉讼”的判断标准,学界有非常多的讨论。值得特别重视的是“公共利益受到侵害(面临危险)的实质标准+范围列举+兜底条款”这一立法参照公式。在坚持最有利于未成年人原则的基础上,适度拓宽受案范围,具体解析如下:其一,“违法行为”是“公共利益”受到侵害(面临危险)的实质标准。如未成年人行政公益诉讼不同于未成年人民事公益诉讼,前者的诉讼对象不仅包括违法行为的实施者,还有负有管理职责的机关部门。如果负有监管职责的机关部门应当履行职责而没有履行职责的,不必要求有实际的侵害结果发生,只要存在违法行为,且该违法行为有侵害未成年人合法权益的可能性即可判断为公共利益受到侵害。其二,细化未检公益诉讼受案范围的类型。可依据未成年人权益类别或保护领域进行划分,列入公认和典型的案件类型,如未成年人消费者权益保护、公共信息安全、文教娱乐、聚集场所安全等,形成类似案件的同质化归类。其三,设立兜底条款。基于最有利于未成年人原则,尽可能丰富未检公益诉讼兜底条款的内涵外延,满足现实中未成年人保护公益诉讼范围逐步扩张的趋势。在防止无界限扩权导致公共利益保护虚化的同时,保障未检公益诉讼受案范围的有序拓展。

三、诉权启动:发挥未检部门公益代表和法律监督的双重职能

未成年人公益诉讼中诉权的行使,需要未检部门发挥公共利益代表和国家法律监督机关的双重职能。一方面,正因未成年人公共利益的表现形式广泛而复杂,公益享有的状态是非排他的,具体案件未成年人及其监护人较难自行确定诉讼对象,而未检机关承担着未成年人公共利益的守护者角色,是国家利益和社会公共利益的“受托者”和诉讼代理人。另一方面,未成年人公共利益保护事业具有相当的综合性,涉未检公益诉讼难免牵涉刑事、民事、行政诸多法域,随着未检业务转向统一集中办理的一体化,各地成立了独立的未检机构和未检检察官办案组,这便于实现公益诉讼检察和三大传统检察的内部融合和治理协同,有效围绕未成年人保护的需要开展法律监督工作。

在未成年人公益诉讼的诉权启动方面,未检机关立足社会公益承担检察监督职责,同时,应在“积极”的态度下坚守“稳妥”工作的理念,防止扩权造成未检公益诉讼制度的“不能承受之重”。“积极”的态度要求基于一般未成年人群体的最大利益诉求,对某些“潜在侵害危险”尽早介入,对于行政机关怠于履职的行为,积极发挥诉前检察建议的督促作用,对侵犯未成年人群体利益较为严重、不可弥补的侵害行为,实施预防性公益诉讼,才能将侵害实际发生的概率降到最低,更利于保护未成年人合法权益。“稳妥”工作的理念要求坚守检察公益诉讼的权利救济后置原则,“督促不替代”。当未成年人公共利益确实遭受侵害或存在侵害危险,其他途径难以有效解决侵害问题的,未检机关才提起检察公益诉讼。若有其他“适格主体”(如某些专门从事未成年人保护的社会机构)已提起诉讼,或是相应行政机关已履职处理的,不宜进行公益诉讼立案,以严守法律监督职权与程序正义要求。

在未检公益诉讼案件管辖方面,应强化“综合司法保护意识”。对于案情涉多个法律关系时,应落实未成年人案件集中办理,充分发挥未检工作优势。尤其是在办理刑事案件的过程中,要同步审查未成年人其他权益是否遭受侵害,推进“四大检察”相互融合。在案情涉多个部门时,可通过联合执法、联席会议、案件会商等多种形式,进行协调调度,形成治理合力。对于跨行政区划的未成年人公益诉讼案件,如网络领域的案件,应综合考虑案件性质、领域、诉讼便利、有利整改等因素,确定管辖机关,综合解决管辖问题,推动案件最终实现“办理一案、治理一片”,为未成年人提供全面综合司法保护。

总的来说,健全未检公益诉讼制度,对提升未成年人权益保障力度意义重大。该制度重点关注未成年群体的公共安全与风险预防问题,促进未成年人保护的宣示性权益得到实质落实,形成切实有效的救济机制。从督促未成年人保护的行政履职看,未检公益诉讼制度的开展可以发挥“鲶鱼效应”,将行政管理中未发现或不愿意呈现的问题暴露出来,弥补行政管理方面的不足和缺失。


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